Zutrittskontrolle im Rathaus ausschreiben: offen für Bürger, sicher für Beschäftigte

Nach einer Studie im Auftrag des Bundesinnenministeriums hat rund ein Viertel der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes bereits Gewalt erlebt, und die gesetzliche Unfallversicherung zählt Jahr für Jahr zwischen 9.000 und 13.000 meldepflichtige Arbeitsunfälle durch Gewalt. Ein Rathaus mit Publikumsverkehr darf diese Realität bei der Planung von Zutritt und Türkommunikation nicht ausblenden. Zugleich ist das Rathaus kein Hochsicherheitstrakt: Es ist das offenste Gebäude der Kommune, und das soll es bleiben. Dieser Beitrag zeigt, wie beides zusammenpasst und was in die Ausschreibung gehört.

Warum die Unfallkassen beim Zutritt anfangen

Die Unfallkassen benennen fehlende Zutrittskontrollen, unübersichtliche Ein- und Ausgänge, fehlende Alarmierungswege und die fehlende Trennung zwischen Publikums- und Bürobereichen ausdrücklich als bauliche Ursachen von Übergriffen. In einer DGUV-Information zu Arbeitsplätzen mit Kundenkontakt findet sich ein Fallbeispiel, das wie eine Blaupause für Bürgerbüros wirkt: Eine Zwischentür trennt den Eingangs- vom Bürobereich, eine Kamera an der Tür ist von jedem Arbeitsplatz einsehbar, und jedes Telefon lässt sich als Gegensprechstelle zur Tür nutzen. Ergebnis laut Unfallversicherung: deutlich erhöhte Sicherheit gerade für allein arbeitende Beschäftigte.

Das ist der richtige Rahmen für die Begründung: Wer Zutrittskontrolle und Türsprechanlage im Rathaus erneuert, erfüllt eine Arbeitgeberpflicht aus der Gefährdungsbeurteilung, keinen Technikwunsch. Das trägt auch gegenüber Kämmerei und Rat, und es holt die Personalvertretung von Anfang an mit an den Tisch.

Drei Zonen statt einer Schranke

Ein durchdachtes Zutrittskonzept teilt das Rathaus in drei Bereiche:

• Frei zugänglich: Foyer, Bürgerbüro, Wartebereiche. Hier gilt während der Öffnungszeiten der Widmungszweck, Bürgerinnen und Bürger kommen ohne Hürde hinein.
• Kontrolliert: die Büroflure der Fachbereiche. Zutritt für Beschäftigte mit Ausweismedium, für Besucher nur begleitet oder nach Anmeldung über die Sprechstelle.
• Besonders geschützt: Serverraum, Kasse, Archiv, Personalakten. Wenige Berechtigte, höherer Sicherheitsgrad, Protokollierung mit klarer Zweckbindung.

Eine Besonderheit hat nur das Rathaus: Die Sitzungen des Rates sind kraft Gesetzes öffentlich (§ 48 Absatz 2 GO NRW). Am Sitzungsabend muss die Öffentlichkeit den Weg vom Eingang bis zum Ratssaal nehmen können, während die Verwaltungsflure geschlossen bleiben. Genau dafür gibt es Zeitprofile in der Zutrittssteuerung; sie gehören ausdrücklich ins Leistungsverzeichnis, sonst wird am Ende jeder Sitzungsabend improvisiert. Das Hausrecht übt die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister aus; ein Hausverbot bleibt Einzelfallentscheidung bei nachhaltiger Störung und ist kein Ersatz für ein Zutrittskonzept.

Die eiserne Regel: Zutrittskontrolle regelt das Hinein, nie das Hinaus

Im Verlauf von Fluchtwegen muss sich jede Tür im Gefahrenfall von jeder Person öffnen lassen, und zwar nach dem Wortlaut der Arbeitsstättenregel ausdrücklich ohne Schlüssel, ohne Transponderkarte und ohne Codeeingabe. Elektrische Verriegelungen brauchen einen Notöffnungstaster und müssen bei Stromausfall selbsttätig freigeben; maßgeblich ist die bauaufsichtlich eingeführte Richtlinie über elektrische Verriegelungssysteme. Automatische Türen im Fluchtweg müssen auch im Fehlerfall sicher öffnen. Diese Sätze gehören wörtlich in die Leistungsbeschreibung, denn hier treffen sich Arbeitsstättenrecht und Bauordnungsrecht, und hier scheitern die meisten Billiglösungen.

Wie sich gesicherte Außenseite und freie Innenseite technisch sauber trennen lassen, habe ich am Beispiel Schule ausführlich beschrieben; die Norm- und Ausweisfragen gelten im Rathaus identisch: Türsprechanlage und Zutrittskontrolle an Schulen. Zwei Rathaus-Besonderheiten kommen hinzu: Ob Ihr Haus baurechtlich als großer Sonderbau gilt, entscheidet in Nordrhein-Westfalen die Größe, etwa mehr als 3.000 Quadratmeter Geschossfläche als Büro- und Verwaltungsgebäude oder ein Geschoss über 1.600 Quadratmeter; der Ratssaal führt erst über 200 Personen in die Versammlungsstätten-Schiene. Und öffentlich zugängliche Gebäude müssen nach § 49 Absatz 2 BauO NRW im erforderlichen Umfang barrierefrei sein: Die Sprechstelle braucht das Zwei-Sinne-Prinzip, die optische Anzeige von Hörbereitschaft und Türfreigabe und eine Bedienhöhe, die vom Rollstuhl aus erreichbar ist.

Der wichtigste Planungsanker: die AMEV-Empfehlung

Für öffentliche Gebäude gibt es seit November 2023 eine eigene, kostenfreie Planungsgrundlage: die AMEV-Empfehlung „Elektronische Zutrittskontrollanlagen“ des Arbeitskreises Maschinen- und Elektrotechnik staatlicher und kommunaler Verwaltungen. Sie verlangt, dass aus einem Sicherheitskonzept der nutzenden Verwaltung hervorgeht, welcher Sicherheitsgrad nach DIN EN 60839-11-1 angemessen ist, verweist für Fluchttüren auf die Verriegelungsrichtlinie und nennt konkrete Betriebsanforderungen, etwa dass Anlagen der Sicherheitsgrade 3 und 4 ihre Funktion bei Netzausfall zwei bis vier Stunden behalten müssen.

Zwei Punkte daraus verdienen es, hervorgehoben zu werden. Erstens: Der Abnahme soll ein erfolgreicher Probebetrieb vorangehen, und diese Forderung muss bereits in den Ausschreibungsunterlagen stehen. Wer den Probebetrieb erst bei der Abnahme erfindet, hat keinen Anspruch darauf. Zweitens enthält die Empfehlung eine Checkliste, die ausdrücklich fragt, ob eine begründete Produktbindung vorliegt. Das ist der wunde Punkt vieler kommunaler Vergaben: Ausgeschrieben wird die Erweiterung des vorhandenen Systems samt Produktname. Zulässig ist das nur mit dokumentierter Begründung, etwa einer vernetzten Bestandsanlage, deren Austausch unwirtschaftlich wäre. Prüfen und dokumentieren Sie das, bevor es in der Bekanntmachung steht, nicht erst, wenn ein Bieter rügt.

Was in das Leistungsverzeichnis gehört

Die jährliche Prüfpflicht für kraftbetätigte Türen und die Instandhaltung der Feststellanlagen sind Folgekosten, die in den Ergebnisplan gehören. Kalkulieren Sie sie von Anfang an mit, sonst holt Sie die erste Prüfrechnung nach zwölf Monaten ein.

Datenschutz und Mitbestimmung: zwei Verfahren, ein Konzept

Eine Zutrittskontrolle protokolliert, und damit gilt auch im Rathaus: Die Mitbestimmung des Personalrats greift nach § 72 Absatz 3 Nummer 2 LPVG NRW bereits dann, wenn die Eignung zur Verhaltenskontrolle nicht ausgeschlossen werden kann, und die Beweislast dafür liegt bei der Dienststelle. Zugleich verbietet § 18 Absatz 9 DSG NRW, Beschäftigtendaten aus Sicherheitsmaßnahmen zur Verhaltens- oder Leistungskontrolle zu nutzen. Die Konsequenz für die Ausschreibung ist dieselbe wie an Schulen: Der personenbezogene Protokollbetrieb ist die begründungsbedürftige Ausnahme, nicht die Grundeinstellung. Für die Videosprechstelle gelten die bekannten vier Kriterien: Bild erst beim Klingeln, keine dauerhafte Speicherung, Türspion-Ausschnitt, automatische Abschaltung. Den größeren Rahmen habe ich unter Pflichten der Kommunen und im Schul-Beitrag beschrieben.

Der Markt ist da, die Konzepte fehlen

Dass Rathäuser derzeit in Zutrittstechnik investieren, zeigen die Vergabeportale: von der Video-Türsprechanlage im Rahmen einer Rathaussanierung am Niederrhein über Rahmenvereinbarungen zur Erweiterung bestehender Schließanlagen bis zu Kommunen, die stattdessen Sicherheitsdienstleister für die Einlasskontrolle ausschreiben. Auffällig dabei: Ausgeschrieben wird häufig Technik oder Personal, selten ein Konzept. Die Reihenfolge sollte umgekehrt sein, erst Zonen, Zeitprofile und Sicherheitsgrade, dann die Technik, die dazu passt. Wer ohnehin baut oder umzieht, verbindet das am besten gleich mit der TK-Planung des Gebäudes, denn Sprechstellen, Aufrufanlage und Alarmierung hängen an derselben Infrastruktur.

Wie gehen Sie vor?

1. Gefährdungsbeurteilung für die Publikumsbereiche fortschreiben, gemeinsam mit Sicherheitsfachkraft und Personalrat
2. Zonenkonzept und Türliste erstellen: jede Tür mit Nutzung, Fluchtwegfunktion, Zielzustand und Zeitprofilen
3. Sicherheitskonzept mit Sicherheitsgraden je Zutrittspunkt festlegen, wie es die AMEV-Empfehlung verlangt
4. Datenschutz und Mitbestimmung parallel starten, mit anonymisierter Protokollierung als Standard
5. Produktbindung ehrlich prüfen und das Ergebnis dokumentieren
6. Produktneutral ausschreiben mit Probebetrieb, Abnahmekriterien und Einweisung
7. Betrieb regeln: Berechtigungspflege, Prüftermine, Auswertungsregeln

Wie unterstütze ich Sie?

Ich erstelle das Zonen- und Sicherheitskonzept mit türgenauer Bestandsaufnahme, entwickle die Zeitprofile für Öffnungszeiten und Sitzungsbetrieb, schreibe das produktneutrale Leistungsverzeichnis einschließlich Fluchtweganforderungen, Ausweistechnik und Probebetrieb und begleite die Vergabe bis zur Abnahme. Die Unterlagen für Personalrat und Datenschutzbeauftragte bereite ich vor.

Der entscheidende Punkt dabei: Ich liefere nichts. Ich verkaufe weder Schließtechnik noch Sprechanlagen und habe kein Interesse daran, dass ein bestimmtes Fabrikat gewinnt oder die Anlage größer wird als nötig. Als freiberufliche Planungsleistung ist die Unterstützung nach § 50 UVgO direkt beauftragbar, auch stufenweise, etwa zunächst nur für Zonenkonzept und Türliste.

Stand 9. August 2026, Landesrecht bezogen auf Nordrhein-Westfalen. Die zitierten Zahlen stammen aus Veröffentlichungen des Bundesinnenministeriums und der gesetzlichen Unfallversicherung, die Planungsanforderungen aus der Arbeitsstättenregel für Fluchtwege, der bauaufsichtlich eingeführten Verriegelungsrichtlinie und der AMEV-Empfehlung zu elektronischen Zutrittskontrollanlagen. Dieser Beitrag ersetzt keine Rechtsberatung im Einzelfall.