Der Weg zum zweiten Anlauf, wenn eine Ausschreibung keine oder keine brauchbaren Angebote bringt
Ein Vergabeverfahren endet nicht immer mit einem Zuschlag. Manchmal geht kein einziges Angebot ein. Manchmal kommt genau eines, und der Preis liegt weit über der Kostenschätzung. Manchmal sind alle Angebote auszuschließen, weil niemand die geforderten Nachweise beibringen konnte. Für die Vergabestelle beginnt dann eine unangenehme Zeit: Der Zeitplan ist hinfällig, der alte Vertrag läuft trotzdem aus, und die Frage nach dem Warum steht im Raum.
Dazu finden Sie im Netz fast nur juristische Beiträge. Sie erklären, wann eine Aufhebung zulässig ist und welche Ansprüche Bieter haben. Meist lassen sie offen, warum der Markt nicht geantwortet hat. Diese Frage ist fachlicher Natur. Ich sehe gescheiterte Verfahren aus der Sicht dessen, der die Unterlagen schreibt, und dabei begegnen mir immer wieder dieselben fünf Ursachen.
Wann dürfen Sie ein Vergabeverfahren aufheben?
Aufheben dürfen Sie, wenn einer von vier gesetzlich genannten Gründen vorliegt. Ab dem EU-Schwellenwert (oberschwellig) steht der Katalog in § 63 Abs. 1 der Vergabeverordnung (VgV), unterhalb davon (unterschwellig) nahezu wortgleich in § 48 Abs. 1 der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO).
- Kein Angebot, das den Bedingungen entspricht. Es ging nichts ein, oder alle Angebote sind zwingend auszuschließen.
- Die Grundlage des Verfahrens hat sich wesentlich geändert. Der Bedarf entfällt, die Finanzierung bricht weg, das Gebäude wird nicht bezogen.
- Es wurde kein wirtschaftliches Ergebnis erzielt. In der Praxis der wichtigste und zugleich der am häufigsten falsch angewandte Grund.
- Es bestehen andere schwerwiegende Gründe. Ein Auffangtatbestand, der eng ausgelegt wird.
Der dritte Grund wird häufig als Freibrief missverstanden. Die Rechtsprechung verlangt eine deutliche Überschreitung des vertretbar geschätzten Auftragswerts. Vertretbar heißt: methodisch nachvollziehbar, zeitnah vor der Bekanntmachung erstellt, an den tatsächlichen Marktverhältnissen ausgerichtet. Eine feste Prozentgrenze gibt es nicht, entschieden wird im Einzelfall. Wer den Auftragswert nur grob fortgeschrieben hat, weil die letzte Beschaffung ungefähr so viel gekostet hat, verliert an dieser Stelle seinen Aufhebungsgrund.
Beide Vorschriften stellen zusätzlich klar, dass Sie grundsätzlich nicht verpflichtet sind, den Zuschlag zu erteilen. Das ist jedoch kein Recht auf beliebige Aufhebung, sondern nur die Aussage, dass aus einem Verfahren kein Zwang zum Vertragsschluss folgt. Über die Aufhebung und ihre Gründe sind die Unternehmen unverzüglich zu unterrichten (§ 63 Abs. 2 VgV, unterschwellig § 46 UVgO). Die Entscheidung gehört in den Vergabevermerk nach § 8 VgV, unterschwellig in die fortlaufende Dokumentation in Textform nach § 6 UVgO, und zwar bevor sie bekannt gegeben wird, nicht danach.
Die Risiken einer unberechtigten Aufhebung
Sie riskieren Schadensersatz, denn eine Aufhebung beendet das Verfahren auch dann, wenn sie rechtswidrig war. Mit der Teilnahme entsteht ein vorvertragliches Schuldverhältnis mit Rücksichtnahmepflichten nach § 241 Abs. 2 BGB. Hebt die Vergabestelle ohne tragfähigen Grund auf, kommt regelmäßig ein Anspruch auf das negative Interesse in Betracht, also auf die Kosten der Angebotserstellung und der Verfahrensteilnahme.
Der entgangene Gewinn ist die seltene Ausnahme. Ihn sprechen die Gerichte im Grundsatz nur zu, wenn ohne sachlichen und willkürfreien Grund aufgehoben wurde, gerade um den Auftrag außerhalb des begonnenen Verfahrens zu vergeben. Oberschwellig kommt hinzu: Hat sich ein Nachprüfungsverfahren durch die Aufhebung erledigt, stellt die Vergabekammer auf Antrag eines Beteiligten fest, ob eine Rechtsverletzung vorlag (§ 168 Abs. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB). Diese Feststellung ist die Vorlage für den anschließenden Zivilprozess.
Schwach steht deshalb, wer schnell aufhebt und die Begründung später nachschiebt. Sicher steht, wer Kostenschätzung, Wertung und Ausschlussgründe von Anfang an dokumentiert hat.
Die häufigsten fachlichen Ursachen
In den Verfahren, die ich nachträglich geprüft habe, lag die Ursache fast immer in den Unterlagen und fast nie am Markt. Fünf Muster kehren wieder.
1. Das Leistungsverzeichnis fordert mehr, als der Markt liefert
Leistungsverzeichnisse wachsen über die Jahre. Aus jedem Projekt bleibt eine Anforderung hängen, gestrichen wird selten etwas. Am Ende steht ein Katalog, den kein Anbieter vollständig erfüllt, und weil sämtliche Punkte als Mindestanforderung formuliert sind, muss jedes Unternehmen passen. Prüfen Sie deshalb jede Position auf eine einzige Frage: Bedingung, ohne die der Betrieb nicht läuft, oder Wunsch? Wünsche gehören in die Wertung, nicht in den Ausschluss.
Schlecht: „Die Anlage muss sämtliche genannten Leistungsmerkmale vollständig erfüllen.“ Besser: „Die Merkmale 1 bis 12 sind Mindestanforderungen. Die Merkmale 13 bis 40 werden nach der bekannt gegebenen Wertungsmatrix bepunktet.“
2. Die Summe der Anforderungen passt nur auf ein Produkt
Jede einzelne Anforderung ist neutral formuliert, in der Summe beschreiben sie aber genau ein Fabrikat. Anbieter merken das beim Durchrechnen und bieten nicht an, weil sie sich chancenlos sehen. Rechtlich ist das eine verdeckte Produktfestlegung und verstößt gegen das Gebot der produktneutralen Leistungsbeschreibung (§ 31 Abs. 6 VgV, unterschwellig § 23 UVgO, soweit Ihr Land die UVgO anwendet). Fachlich ist es der sicherste Weg zu einem Verfahren mit einem oder null Angeboten. Der Test ist einfach: Nennen Sie drei Unternehmen, die das Leistungsverzeichnis ohne Einschränkung erfüllen können. Fällt Ihnen nur eines ein, ist es zu eng.
3. Fristen und Vertragsstrafen, die niemand kalkulieren kann
Ein Umstellungstermin acht Wochen nach Zuschlag, verbunden mit einer Vertragsstrafe je angefangenem Tag und ohne Höchstgrenze, ist für einen Bieter kein Termin, sondern ein unbegrenztes Risiko. Sorgfältig rechnende Anbieter preisen es ein, dann wird das Angebot teuer, oder sie bieten gar nicht an. Auf Bauablauf, Anschlussbereitstellung und Freigaben Dritter hat der Auftragnehmer ohnehin keinen Einfluss. Richten Sie Fristen an dem aus, was Sie selbst steuern, begrenzen Sie Vertragsstrafen der Höhe nach und knüpfen Sie sie an Termine, die der Auftragnehmer allein verantwortet.
4. Falscher Loszuschnitt
Die Aufteilung in Fach- und Teillose ist Pflicht (oberschwellig § 97a GWB, unterschwellig § 22 Abs. 1 UVgO; § 30 VgV regelt demgegenüber nur, für wie viele Lose ein Unternehmen anbieten darf), doch über die Beteiligung entscheidet der Zuschnitt. Zu grob geschnitten heißt: Nur ein Generalunternehmer kann anbieten, und der erreichbare Anbieterkreis schrumpft damit auf wenige Unternehmen. Zu fein geschnitten heißt: Niemand will das Risiko der Schnittstellen tragen, weil die Verantwortung für das Zusammenspiel bei keinem Los liegt. Beide Fehler lassen sich vor der Bekanntmachung mit einem nüchternen Blick auf den erreichbaren Anbieterkreis vermeiden.
5. Ein Preisblatt ohne kalkulierbare Mengen
Stehen im Preisblatt Positionen ohne Stückzahl, werden Dienstleistungen nach Aufwand abgefragt oder fehlt das Mengengerüst der Anschlüsse, dann kalkuliert jeder Bieter eine andere Annahme. Die Angebote sind hinterher nicht vergleichbar, und die Preise liegen um ein Vielfaches auseinander. Das ist der klassische Weg in den Aufhebungsgrund „kein wirtschaftliches Ergebnis“, und er ist vermeidbar. Ein sauber erhobenes Mengengerüst mit Anschlussarten, Endgerätetypen, Gebäuden und Sonderarbeitsplätzen macht aus einer Schätzung eine Kalkulation. Wie beides aufgebaut wird, beschreibe ich im Leitfaden zur Ausschreibung einer Telefonanlage.
Wie läuft die Ursachenanalyse ab?
In drei Schritten, und sie gehören zwischen die Aufhebung und die erneute Bekanntmachung.
Dürfen Sie die Unternehmen fragen, warum sie nicht angeboten haben?
Ja, nach dem Ende des Verfahrens dürfen Sie das. Während das Verfahren läuft, ist der Kontakt an die Regeln der Bieterkommunikation gebunden. Ist es aufgehoben, sprechen Sie außerhalb eines Verfahrens mit dem Markt, und genau dafür ist die Markterkundung nach § 28 Abs. 1 VgV vorgesehen. Die Grenze zieht § 28 Abs. 2 VgV: Ein Vergabeverfahren allein zur Markterkundung oder zur Preisermittlung durchzuführen, ist unzulässig. Fragen Sie alle Unternehmen an, die die Unterlagen abgerufen haben, stellen Sie allen dieselben Fragen und dokumentieren Sie die Antworten.
Vier Fragen bringen den größten Erkenntnisgewinn:
- Welche einzelne Anforderung hat Sie an der Abgabe gehindert?
- Welche Frist war für Sie nicht haltbar?
- Welche Position im Preisblatt konnten Sie nicht kalkulieren?
- Wie hätten Sie den Auftrag in Lose geschnitten?
Was bringt eine Durchsicht des Leistungsverzeichnisses?
Es zeigt, welche Position wen ausschließt. Ich lese das Verzeichnis dazu als Filter und markiere jede Stelle, an der sich der Bieterkreis verengt. Häufig sind es drei bis fünf Sätze, die das Verfahren zum Kippen gebracht haben, ohne dass jemand diese Wirkung beabsichtigt hätte.
Wann brauchen Sie eine förmliche Markterkundung?
Immer dann, wenn Sie nach der Durchsicht nicht sicher sagen können, dass mindestens drei Unternehmen anbieten werden. Den dokumentationsfesten Ablauf habe ich unter Markterkundung nach § 28 VgV beschrieben. Beachten Sie § 7 VgV: Wer an der Vorbereitung mitwirkt, darf daraus keinen Wettbewerbsvorteil ziehen. Geben Sie deshalb alle Erkenntnisse, die in die Unterlagen einfließen, an alle Bieter weiter.
Was sich im zweiten Verfahren ändern muss
Am wichtigsten ist die saubere Trennung zwischen Mindestanforderung und Wertungskriterium. Alles Weitere folgt daraus.
- Mindestanforderungen auf das betrieblich Unverzichtbare reduzieren und jede einzelne im Vermerk begründen.
- Alles Übrige in eine Wertungsmatrix überführen, mit bekannt gegebener Gewichtung und nachvollziehbarer Punktvergabe.
- Funktionen beschreiben statt Bauformen: nicht die Bezeichnung eines Leistungsmerkmals abfragen, sondern den Fall, der abgebildet werden muss.
- Das Mengengerüst vor der Bekanntmachung erheben statt schätzen und das Preisblatt daran ausrichten.
- Betrieb und Wartung getrennt beschreiben und getrennt bepreisen, siehe Wartungsvertrag ausschreiben.
- Die Kostenschätzung aktualisieren und belegen, damit sie im Ernstfall trägt.
- Den Loszuschnitt am erreichbaren Anbieterkreis ausrichten und die Schnittstellenverantwortung eindeutig einem Los zuordnen.
Eine Falle betrifft die Wahl der Verfahrensart. Sind in einem offenen oder nicht offenen Verfahren nur nicht ordnungsgemäße oder unannehmbare Angebote eingegangen, erlaubt § 14 Abs. 3 Nr. 5 VgV das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb; auf den Teilnahmewettbewerb darf dabei nach § 14 Abs. 3 Nr. 5 letzter Halbsatz VgV verzichtet werden, wenn alle geeigneten Unternehmen einbezogen werden, die form- und fristgerecht angeboten haben. Ist dagegen kein oder kein geeignetes Angebot eingegangen, kommt nach § 14 Abs. 4 Nr. 1 VgV das Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb in Betracht. Die zweite Variante setzt allerdings voraus, dass die ursprünglichen Auftragsbedingungen nicht grundlegend geändert werden. Genau das tun Sie jedoch, wenn Sie das Leistungsverzeichnis reparieren. Wer die Ursache des Scheiterns beseitigt, kann sich also in aller Regel nicht mehr auf diese Ausnahme stützen. Halten Sie die Begründung der Verfahrenswahl schriftlich fest.
Den Zeitverlust begrenzen
Trennen Sie die Versorgungsfrage von der Beschaffungsfrage. Der bestehende Vertrag läuft aus, unabhängig davon, wie lange die Analyse dauert. Deshalb gehört parallel dazu eine befristete Zwischenlösung auf den Weg, damit der Betrieb gesichert ist und Sie im zweiten Anlauf nicht unter Zeitdruck erneut Fehler einbauen. Wie eine Interimsvergabe begründet und befristet wird, gehört zu den Fragen, die ich unter Ausschreibung und Vergabe behandle.
Die Laufzeit bemisst sich dabei nach der Dauer des zweiten Verfahrens und keinen Tag länger. Und die Zwischenlösung darf keine technische Bindung schaffen, die den Bieterkreis im Hauptverfahren erneut einengt. Wer beides einhält, verliert durch eine Aufhebung Zeit, aber keinen Wettbewerb.
Unterstützung bei Ihrem Vorhaben
Ich erstelle Leistungsbeschreibung und Preisblatt, beantworte Bieterfragen, werte die Angebote und schreibe die Vergabeempfehlung. Ich verkaufe keine Technik und vertrete allein Ihre Interessen als Auftraggeber. Sie können mich auch für einzelne Leistungsphasen beauftragen.
Fachplanung ist eine freiberufliche Leistung. Unterhalb der EU-Schwellenwerte gilt dafür je nach Land § 50 UVgO oder eigenes Landesrecht; Kommunen in Nordrhein-Westfalen vergeben seit 2026 nach § 75a GO NRW und gegebenenfalls nach ihrer eigenen Vergabesatzung. Ob eine Direktvergabe möglich ist, hängt davon ab, was in Ihrem Land und Ihrer Kommune gilt; ich nenne Ihnen gern den üblichen Weg.
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Thomas Svilar, Fachplaner für Informations- und Telekommunikationstechnik
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